Zone d’activité et principe de continuité avec les agglomérations et villages existants

Résumé : une zone d’activité est soumise au principe de continuité avec les agglomérations et villages existants. La Cour administrative d’appel de Nantes ne leur applique toutefois pas les critères classiques de nombre et de densité significatifs de constructions dégagés par l’arrêt « Commune de Porto-Vecchio » du 9 novembre 2015 (CAA Nantes, chambres réunies, 14 mars 2018, Commune de PLOEMEUR, req. n° 16NT01335).

L’article L 121-8 du code de l’urbanisme dispose que, sur l’ensemble du territoire communal, l’extension de l’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les agglomérations et les villages existants, ou, sous forme de hameau nouveau intégré à l’environnement. La loi Littoral ne prévoyant pas de règles spécifiques pour les activités économiques, l’extension d’une zone d’activité n’est possible que si la zone existante peut être qualifiée d’agglomération ou de village.

Le Conseil d’Etat a depuis longtemps défini ce qu’il fallait entendre par agglomération et village au sens de l’article L 121-8 du code de l’urbanisme. Les arrêts « commune du Lavandou » du 26 octobre 2006 (CE, 27 sept. 2006, n° 275924, Commune du Lavandou) et « commune de Porto-vecchio » du 9 novembre 2015 (CE, 9 novembre 2015, n° 372531, commune de Porto-Vecchio) ont précisé que seuls les espaces comportant un nombre et une densité significatifs de constructions pouvaient prétendre à cette qualification.

En pratique, la jurisprudence reconnaît qu’un espace comporte un nombre et une densité significatifs dès lors qu’il comporte au moins une quarantaine de constructions groupées et structurées (CAA Nantes, 28 février 2014, req. n° 12NT01411).

L’application des critères classiques du nombre et de la densité aux zones d’activités

Jusqu’à présent, la jurisprudence adoptait les mêmes critères d’analyse pour apprécier la qualification d’un espace comportant des maisons d’habitation ou des bâtiments liés à des activités économiques. En 2010, la Cour administrative d’appel de Nantes avait par exemple jugé que la zone d’activité des « quatre chemins» était une agglomération (CAA Nantes, 4 mai 2010, Commune de Belz, req. n° 09NT01343) : « qu’il ressort des pièces du dossier, notamment des photographies aériennes produites par la commune, que le lotissement projeté est implanté sur des terrains situés en continuité, en partie sud, d’un ensemble d’une cinquantaine de constructions à usage d’habitation individuelle, industriel ou commercial existant au lieudit Les Quatre Chemins, localisé au croisement de deux voies publiques auxquelles les constructions les plus en retrait, ont été raccordées par l’aménagement de voies d’accès ; que, dans ces conditions, le projet en litige constitue une extension de l’urbanisation en continuité avec une agglomération existante, au sens du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme ».

Zone d’activité de Belz

L’année suivante, la même Cour jugeait que la zone de Kermarquer, sur la commune de la Trinité-sur-Mer était une agglomération (CAA Nantes, 25 mars 2011, Commune de la Trinité-sur-Mer, req. n° 10NT00154) : « qu’il ressort des pièces du dossier que, si elle se situe à l’écart du bourg de La Trinité sur mer, la zone d’activités de Kermarquer comporte actuellement une quarantaine de bâtiments industriels desservis par un réseau de voies internes et que bordent quelques constructions à usage d’habitation ; que, dans ces conditions, le projet en litige doit être regardé comme situé au sein d’une zone déjà urbanisée caractérisée par une densité significative de constructions »

Zone d’activité de la Trinité-sur-Mer

La définition de critères spécifiques aux zones d’activité

Si les critères du nombre et de la densité significatifs de constructions peuvent sans inconvénient être mobilisés pour juger qu’une zone d’activité peut être qualifiée d’agglomération, leur appréciation doit cependant être modulée pour tenir compte de la nature particulière de ces espaces. Le seuil de 40 constructions, généralement retenu pour les secteurs d’habitation, est beaucoup moins pertinent pour un secteur comportant des bâtiments d’activité compte tenu de l’emprise au sol de ces derniers. Une dizaine de bâtiments commerciaux ou artisanaux occupent généralement une surface bâtie bien plus importante que 40 maisons d’habitation. Ces bâtiments sont en outre le plus souvent espacés, entourés de voirie, de parcs de stationnement ou d’aires de stockage qui impliquent un regard différent sur la notion de densité.

La Cour administrative d’appel de Nantes semble avoir été sensible à cet argument. Alors qu’une association de défense de l’environnement contestait la légalité de la délibération approuvant un PLU au motif que deux zones AU destinées des zones d’activités ne seraient pas en continuité avec une agglomération ou un village, la Cour relève, pour l’une que :« l’emprise foncière occupée par les activités déjà présentes sur le site est suffisamment significative pour faire regarder ce secteur comme présentant, eu égard à la configuration particulière d’une zone d’activité économique, un caractère urbanisé » et pour l’autre que : « les activités qui y sont déjà implantées sont de nature à faire regarder ce secteur, eu égard aux caractéristiques particulières inhérentes à l’accueil d’activités économiques, comme présentant le caractère d’un espace urbanisé».

Zone d’activité de Ploemeur

L’évolution est intéressante puisque le critère de l’emprise au sol de la zone existante se substitue à celui jusque là utilisé du nombre de bâtiments.

Si elle est confirmée, cette décision est de bon augure pour le développement des zones d’activités des communes littorales dont le développement était jusque là compromis faute de comporter la quarantaine de bâtiments groupés, lui permettant d’être qualifiée d’agglomération.


Lire l’arrêt : CAA Nantes, chambres réunies, 14 mars 2018, Commune de PLOEMEUR, req. n° 16NT01335

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