Agglomérations et villages : Selon quels critères apprécier le caractère « significatif » de la densité des constructions ?

L’article L 121-8 du code de l’urbanisme dispose que l’extension de l’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les agglomérations et villages existants. Le Conseil d’État a précisé « qu’il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages » (CE, 9 nov. 2015, n° 372531, Cne Porto-Vecchio : BJDU 2016, n° 1, p. 9, concl. X. de Lesquen, spéc. p. 13)

L’appréciation portée par une cour administrative d’appel sur la continuité avec une agglomération ou un village existants est souveraine. Le Conseil d’État n’exerce donc qu’un contrôle de l’erreur de droit et de la dénaturation (CE, 1er juin 2017, n° 396498, Cne Bénodet). La dénaturation des faits est régulièrement invoquée dans les pourvois en cassation. À ce titre, le Conseil d’État annule par exemple l’ordonnance d’un juge des référés au motif qu’il dénature les pièces du dossier en jugeant que la légalité d’un permis de construire délivré dans une zone comportant une soixantaine de constructions groupées est entachée d’un doute sérieux (CE, 21 avr. 2017, n° 403765, DMF 2017, p. 845, n° 795, obs. L. Bordereaux. – Annulant CAA Marseille, 9 sept. 2016, n° 16MA03077, Cne Bouzigues).

Les annulations pour erreur de droit dans l’application de l’article L 121-8 du code de l’urbanisme par le Conseil d’Etat sont en revanche assez rares pour que l’arrêt du 1er juillet 2019 mérite d’être rapporté.

Le préfet des Pyrénées-Atlantiques avait déféré un permis de construire délivré par le maire d’URRUGNE au motif qu’il ne respecterait pas le principe de continuité avec les agglomérations et villages existants. En première instance, le tribunal administratif de Pau avait estimé que la notion d’urbanisation diffuse devait être appréciée en tenant compte de  » l’éloignement entre les maisons individuelles inhérent à la taille des parcelles nécessaires  » à l’installation de dispositifs d’assainissement non collectif. Il avait alors jugé que compte tenu des superficies nécessaires à l’assainissement individuel, le secteur dans lequel était situé le terrain d’assiette du projet devait être regardé comme densément construit.

Pour le Conseil d’Etat, le Tribunal administratif commet ainsi une erreur de droit. L’arrêt rappelle que le Tribunal administratif devait seulement rechercher si la construction projetée se trouvait en continuité avec une zone déjà urbanisée caractérisée par un nombre et une densité significatifs de constructions, indépendamment des circonstances de droit ou de fait à l’origine de l’implantation des constructions dans la zone considérée.

La faible densité était ici liée aux surfaces nécessaires au bon fonctionnement de l’assainissement. Elle pourrait aussi être liée aux exigences d’un ancien document d’urbanisme qui imposait des surfaces minimales de terrain.

Les notions d’agglomérations et de villages sont donc appréciées selon une approche purement numérique qui consiste à dénombrer les constructions existantes et à évaluer leur regroupement. Pour ce dernier critère, seule la distance entre les constructions doit être appréciée sans qu’il soit besoin de s’interroger sur les raisons de fait ou de droit qui justifient l’implantation du bâti.

Lire l’arrêt sur Légifrance : CE, 1er juillet 2019, n° 423400, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales

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