La construction juridique du littoral (4) : 1973, l’affaire « Kreitmann » et la définition du rivage de la mer

Les faits à l’origine de l’un des grands arrêts du droit du littoral sont classiques. Monsieur KREITMANN était propriétaire d’un terrain descendant jusqu’à la mer et se terminant par un surplomb rocheux. Afin de clore sa propriété, il avait fait construire un mur perpendiculaire au rivage ne laissant qu’un étroit passage sur l’arrête du rocher en surplomb de la mer. Les services de l’Etat, estimant que l’ouvrage empiétait sur une longueur de 4 à 5 mètres sur le domaine public maritime, dressèrent un procès-verbal de contravention de grande voirie. Sur requête du Préfet des Bouches-du-Rhônes et après expertise, le Tribunal administratif de Marseille condamna Monsieur KREITMANN à démolir le mur de clôture sur une longueur de 7,50 mètres. Ce dernier forma alors un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat qui rendit à cette occasion un arrêt essentiel pour le droit du domaine public maritime.

La portée de la décision du Conseil d’Etat bouleverse les règles de délimitation du domaine public maritime admises jusque là. D’une part, elle généralise l’application des règles de l’ordonnance de Colbert sur la Marine à l’ensemble du littoral, mettant ainsi un terme à l’application en Méditerranée de règles issues du droit romain. D’autre part, elle donne son amplitude maximale au rivage de la mer en rappelant qu’il doit être mesuré au plus grand flot de l’année et pas seulement au plus grand flot de mars comme le prévoyait l’ordonnance de Colbert sur la Marine.

L’abandon du droit romain en Méditerranée

Avec une grande constance, la jurisprudence administrative estimait que les règles de l’Ordonnance de Colbert sur la Marine du mois d’août 1681 n’avaient pas vocation à s’appliquer en Méditerranée. En se fondant sur la décision rendue au 18ème siècle par le Parlement d’Aix, elle privilégiait l’application de règles issues du droit romain codifiées par l’empereur Justinien dans le Digeste et les Institutes. C’est alors le plus grand flot de l’hiver qui servait de référence à la délimitation du rivage de la mer.

affaire Kreitmann rivage mer

Bien que séculaire, cette jurisprudence était cependant critiquable comme l’expliquait le commissaire du gouvernement Michel GENTOT (Conclusions sur CE, Assemblée, 12 octobre 1973, Kreitmann, revue de Droit Public, 1974, n° 4).

Tout d’abord, aucune raison valable ne justifiait que les dispositions de l’Ordonnance de Colbert soient mises de côté au profit de règles de droit romain n’ayant aucune valeur de droit positif. Ensuite, ces règles n’avaient pas forcément la clarté qui leur était souvent prêtée. Enfin, si le but de l’application du droit romain et de la référence au flot d’hiver était d’étendre le rivage de la mer, il n’était pas atteint car le rapport de l’expert devant le Tribunal administratif avait montré que la mer montait souvent à des niveaux plus haut à d’autres périodes de l’année que ce soit sous l’influence de la marée ou de la houle. Comme l’expliquait Michel DISTEL, les marées de Méditerranée ayant davantage une origine barométrique qu’astronomique, le choix d’une quelconque période de l’année pour définir les plus hautes eaux n’était de toute façon pas pertinent (Michel Distel, Note sur CE, 12 octobre 1973, Kreitmann, recueil DALLOZ, 1975, p. 164).

Pour l’ensemble de ces raisons, Michel GENTOT proposa au Conseil d’Etat de faire application des règles de l’ordonnance de Colbert en tous points du rivage, y compris en Méditerranée.

La mise à l’écart de la référence au plus grand flot de mars

Le champ d’application de l’Ordonnance de Colbert étant généralisé, restait la question de l’interprétation des dispositions relatives à la délimitation du rivage. L’Ordonnance définit en effet ce dernier comme « tout ce que [la mer] couvre et découvre pendant les nouvelles et pleines lunes, et jusqu’où le plus grand flot de mars se peut étendre sur les grèves ». Rédigées quelques temps avant que Newton analyse le phénomène des marées, à une époque où l’on croyait que les plus hautes eaux survenaient aux nouvelles et pleines lunes, l’application de ces dispositions ne permettaient pas de donner son amplitude maximale au rivage de la mer. On sait en effet aujourd’hui que les plus fortes marées peuvent se produire à d’autres périodes de l’année.

Pour en tenir compte, Michel GENTOT proposa au Conseil d’Etat d’interpréter l’Ordonnance de Colbert en ne retenant que son principe, le rivage est constitué par ce que la mer couvre et découvre, et en écartant la référence au flot de mars au profit du plus grand flot de l’année en l’absence de perturbation météorologique exceptionnelle.

Ces conclusions furent fidèlement suivies. Dans son arrêt Kreitmann, le Conseil d’Etat a ainsi jugé que « QU’AUX TERMES DE L’ARTICLE 1ER DU TITRE VII DU LIVRE IV DE L’ORDONNANCE D’AOUT 1681 « SERA REPUTE BORD ET RIVAGE DE LA MER TOUT CE QU’ELLE COUVRE ET DECOUVRE PENDANT LES NOUVELLES ET PLEINES LUNES, ET JUSQU’OU LE GRAND FLOT DE MARS SE PEUT ETENDRE SUR LES GREVES » ; QUE CES DISPOSITIONS DOIVENT ETRE ENTENDUES COMME FIXANT LA LIMITE DU DOMAINE PUBLIC MARITIME, QUEL QUE SOIT LE RIVAGE, AU POINT JUSQU’OU LES PLUS HAUTES MERS PEUVENT S’ETENDRE, EN L’ABSENCE DE PERTURBATIONS METEOROLOGIQUES EXCEPTIONNELLES » (CE, Assemblée, 12 octobre 1973, Kreitmann).

Au-delà des seules considérations techniques, les mobiles politiques de cette décision sont importants, comme le rappelait Michel GENTOT, « Les règles de délimitation sont différentes suivant qu’il s’agit des rivages méditerranéens ou des côtes de l’Atlantique, de la Manche et de la Mer du Nord. Ces incertitudes sont – chacun le sait – préjudiciables au domaine, notamment sur le littoral méditerranéen où bien des riverains se croient fondés, en l’absence de toute délimitation incontestable, à étendre leur emprise vers la mer aussi loin qu’il est possible. Les affaires qui vous sont soumises aujourd’hui ne vous permettront certes pas de donner un coup d’arrêt à ce mouvement ; du moins vous offriront-elles peut-être l’occasion de clarifier et de simplifier la définition des rivages de la mer ».

La solution du Conseil d’État permet donc d’étendre le domaine public, mais elle rappelle surtout aux propriétaires en bord de mer les limites qu’ils ne peuvent pas franchir. Dans la voie tracée par les arrêts « Vernes » et « Ville de Boulogne » puis par la loi du 28 novembre 1963, cette décision marque une étape importante dans la construction du droit du littoral en renforçant la vocation publique du bord de la mer.

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