Une éolienne contraire à la loi Littoral peut être autorisée à à titre précaire

Résumé : La construction d’une éolienne bénéficie de règles spécifiques de la loi Littoral qui permettent de déroger au principe de continuité avec les agglomérations et les villages existants. Aucune dérogation n’est toutefois prévue lorsqu’une implantation est envisagée dans la bande de cent mètres ou dans les espaces remarquables. Dans ce cas, le recours au permis de construire précaire peut être envisagé.

En application des dispositions de l’article L 433-1 du code de l’urbanisme, des constructions temporaires peuvent exceptionnellement être autorisées à titre précaire lorsqu’elles ne respectent pas l’ensemble de la règlementation d’urbanisme applicable.

Dans un arrêt du 18 février 2015, le Conseil d’Etat a précisé les conditions permettant d’envisager la délivrance d’une telle autorisation précaire (Conseil d’Etat, 18 février 2015, Ville de Paris, requête n°385959).

Selon le Conseil d’Etat, la finalité de l’article L.433-1 du code de l’urbanisme est ainsi d’autoriser, à titre exceptionnel, des constructions temporaires qui, sans respecter l’ensemble de la réglementation d’urbanisme applicable, répondent à une nécessité caractérisée, tenant notamment à des motifs d’ordre économique, social, culturel ou d’aménagement, et ne dérogent pas de manière disproportionnée aux règles d’urbanisme applicables eu égard aux caractéristiques du terrain d’assiette, à la nature de la construction et aux motifs rendant nécessaire le projet.

L’article L.433-1 du code de l’urbanisme ne peut ainsi s’appliquer qu’aux projets « pour lesquels le non-respect de certaines règles d’urbanisme se justifie », sans qu’il ne soit porté une atteinte excessive à l’intérêt général que les règles d’urbanisme ont pour objet de protéger (conclusions de Xavier de Lesquen, rapporteur public, sous Conseil d’Etat 18 février 2015 précité, BJDU 2015, page 180).

Jusqu’à présent, le juge administratif n’avait pas admis le recours au permis délivré à titre précaire pour des projets situés sur le littoral. A titre d’exemple, la Cour administrative d’appel de Marseille a refusé à deux reprises le bénéfice des dispositions de l’article L433-1 du code de l’urbanisme à des projets de restauration de plage.

La Cour administrative d’appel de Marseille a ainsi considéré que de tels projets – tous deux situés au sein des espaces remarquables – impliquaient une dérogation aux règles d’urbanisme hors de proportion avec les nécessités économiques alléguées pour justifier la délivrance d’une autorisation à titre précaire (Cour administrative d’appel de Marseille 13 juillet 2016, requête n°16MA01038), et ne répondaient pas à une nécessité caractérisée (Cour administrative d’appel de Marseille, 20 avril 2015, requête n°13MA01618).

Après avoir procédé à un bilan coût-avantage, la Cour administrative d’appel de Marseille a donc estimé que la seule satisfaction des intérêts économiques privés en présence ne justifiait pas d’écarter l’application des dispositions protectrices du rivage de la loi Littoral.

Dans un arrêt du 17 janvier 2020, la Cour administrative d’appel de Nantes a en revanche validé la délivrance d’un permis de construire à titre précaire pour l’installation d’une éolienne sur l’île de Sein, en application de l’article L.433-1 du code de l’urbanisme (Cour administrative d’appel de Nantes, 17 janvier 2020, requête n°19NT00662).

Selon une jurisprudence constante, les éoliennes sont constitutives d’une extension de l’urbanisation au sens de la loi Littoral (Conseil d’Etat, 14 novembre 2012, requête n°347778, Sté Néo Plouvien). Elles sont donc assujetties au respect des dispositions spécifiques de la loi Littoral.

Au cas d’espèce, un permis de construire à titre précaire a néanmoins été délivré le 4 octobre 2018 à EDF pour l’installation d’une éolienne au lieu-dit La Déchetterie, sur l’ile de Sein, en méconnaissance des dispositions de la loi Littoral.

Le projet d’éolienne doit ainsi être implanté à proximité du rivage, en site inscrit et sans continuité avec l’urbanisation existante.

Localisation du projet – La Déchetterie – Ile de Sein

Les dispositions de l’article L121-12 du code de l’urbanisme permettent aux ouvrages nécessaires à la production d’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent de s’implanter en dehors de toute continuité avec les agglomérations et villages existants lorsqu’ils sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées, mais uniquement s’ils sont localisés en dehors des espaces proches du rivage.

Le projet d’éolienne sur l’île de Sein ne pouvait dès lors pas bénéficier de ces dispositions dérogatoires, l’ensemble de l’île étant située dans les « espaces proches du rivage » au sens de la loi Littoral, en raison de sa faible superficie.

Le régime du permis de construire délivré à titre précaire a donc été mobilisé afin d’autoriser la réalisation du projet, en dépit de sa non-conformité avec les dispositions de la loi Littoral.

La Cour administrative d’appel de Nantes a validé la délivrance de cette autorisation précaire, et a ainsi jugé que :

 » 9. D’une part, la seule circonstance invoquée par les requérants que la durée fixée soit de quinze ans, correspondant à la durée du contrat d’obligation d’achat d’électricité, ne fait pas obstacle à ce que le permis puisse être qualifié de permis délivré à titre précaire, au sens de l’article L. 433-1 précité du code de l’urbanisme.
10. D’autre part, il est constant que le projet en cause ne respecte pas les dispositions de la loi Littoral et notamment celles de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Cependant, il n’est pas contesté que l’Île de Sein n’est pas raccordée au réseau électrique continental et que le projet litigieux permettra de contribuer au respect de l’objectif de 50% de production d’électricité à base d’énergie renouvelable fixé par la programmation pluriannuelle de l’énergie à l’horizon 2023 pour les îles du Ponant non interconnectées au réseau électrique continental, approuvé par un décret du 27 octobre 2016, ce qui répond à une nécessité caractérisée. En outre, le projet ne porte que sur une seule éolienne de 45 mètres de hauteur maximum, dans un site certes inscrit et dans un espace proche du rivage mais avec une remise en état prévue à l’issue d’une durée de quinze ans, ce qui ne déroge pas de manière disproportionnée aux règles d’urbanisme applicables, au vu des besoins en énergie renouvelable précités. Par conséquent, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 433-1 et des articles L. 121-8 et L. 121-10 du code de l’urbanisme doivent être écartés » (Cour administrative d’appel de Nantes, 17 janvier 2020, requête n°19NT00662).

La Cour administrative d’appel de Nantes a donc cette fois réalisé un bilan coût-avantage en faveur du projet, et a estimé que l’atteinte portée à la préservation du rivage par l’éolienne demeurait proportionnée, tant au regard des enjeux en présence que des caractéristiques du projet (une seule éolienne présentant une hauteur inférieure à 50 mètres, avec une remise en état du site envisagée à terme).

A noter que le caractère temporaire, et donc « précaire », du projet a été appréhendé de manière relativement souple par la Cour administrative d’appel de Nantes, l’éolienne ayant vocation à demeurer en place pendant une durée minimale de quinze ans (ce délai pouvant être prolongé si les nécessités d’une expérimentation dans le domaine des énergies renouvelables venait à le justifier, en application de l’article L.433-2 du code de l’urbanisme).

La délivrance d’une autorisation d’urbanisme à titre précaire a ainsi permis de contourner les contraintes posées par les dispositions de la loi Littoral pour l’implantation d’un dispositif de production d’énergie renouvelable nécessaire à l’aménagement du territoire d’une petite île.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 23 novembre 2018 dite « ELAN », l’article L121-5-1 du code de l’urbanisme dispose quant à lui que « dans les zones non interconnectées au réseau électrique métropolitain continental dont la largeur est inférieure à dix kilomètres au maximum, les ouvrages nécessaires à la production d’électricité à partir d’énergies renouvelables peuvent être autorisés par dérogation aux dispositions du présent chapitre, après accord du représentant de l’Etat dans la région.
L’autorisation d’urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. »

Aussi, sur les petites îles (telles que l’île de Sein), ne bénéficiant pas d’un raccordement au réseau électrique continental, il sera désormais possible d’autoriser l’implantation d’une éolienne sans être tenu par les dispositions de la loi Littoral, et sans recourir au permis de construire délivré à titre précaire, après accord du Préfet de région.

Ce nouveau dispositif présente l’avantage d’offrir davantage de pérennité aux ouvrages ainsi autorisés, ceux-ci n’ayant pas l’obligation d’être enlevés au terme du délai indiqué dans l’autorisation d’urbanisme.

La solution dégagée par l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Nantes du 17 janvier 2020 ne devrait donc pas avoir à être renouvelée dans l’avenir pour des projets similaires à celui de l’éolienne de l’île de Sein.

Les dispositions des articles L121-5-1 et L121-12 du code de l’urbanisme précités ne couvrent néanmoins pas l’ensemble des situations dans lesquelles un projet temporaire est susceptible de présenter une nécessité caractérisée à être autorisé, en dépit des dispositions de la loi Littoral.

L’arrêt de la Cour administrative d’appel de Nantes du 17 janvier 2020 ouvre donc une piste de réflexion intéressante pour la réalisation d’un projet d’éolienne qui serait contrarié par la loi Littoral :

  • temporaires (mais pouvant néanmoins demeurer en place plusieurs années)
  • présentant un intérêt se rapprochant de l’intérêt général
  • contraires aux dispositions de la loi Littoral
  • n’entrant pas dans les catégories d’installations et constructions d’ores et déjà exemptées du respect de ces règles par le législateur.

Toute la difficulté consistera alors à démontrer le caractère proportionné de l’atteinte portée aux règles protectrices du Littoral, au regard de l’objet et des caractéristiques du projet.

LGP AVOCATS Loi Littoral Anne-Cécile Belzon