La loi Littoral et les énergies renouvelables (2) : Les installations en mer

Résumé : le second article de cette chronique est consacré aux énergies renouvelables en mer. La question est interessante car la jurisprudence a consacré l’existence d’un territoire des communes en mer jusqu’à la limite de la mer territoriale. Puisque la loi Littoral s’applique aux communes littorales définies par l’article L 321-2 du code de l’environnement, la question de son application en mer se pose inévitablement.

Alors que les projets liés aux énergies marines renouvelables se multiplient, la question de leur confrontation à la loi Littoral doit être posée. Le sujet peut étonner. En quoi des installations situées au large du rivage pourraient être concernées par des règles d’urbanisme conçues pour lutter contre le mitage de l’espace et pour favoriser l’ouverture au public du bord de mer ?

La question est pourtant moins saugrenue qu’il n’y paraît. L’article L.121-1 du code de l’urbanisme dispose que les règles relatives au Littoral s’appliquent aux communes littorales. Aux termes de l’article L.321-2 du code de l’environnement, il s’agit d’une part, des communes riveraines de la mer et, d’autre part, des communes riveraines des estuaires et des deltas lorsqu’elles sont situées en aval de la limite de salure des eaux. La loi Littoral, comme l’avait fait avant elle la Directive d’aménagement national relative au Littoral de 1979, a donc assimilé le littoral à la circonscription administrative communale.

Cette assimilation n’est pas anodine car la jurisprudence a rappelé que le territoire des communes s’étendait en mer. Il n’existe certes pas beaucoup de décisions sur le sujet mais elles présentent une certaine constance.

C’est en matière de police municipale que la théorie du territoire communal en mer fait son apparition. Dans l’affaire « Commune de Batz-sur-Mer c/ Dame veuve Tesson », le Conseil d’État devait se prononcer sur la responsabilité de la commune à la suite du décès d’un baigneur qui s’était noyé en portant secours à un enfant emporté par la mer et à un sauveteur qui ne pouvait pas regagner le rivage. Le Conseil d’État devait conclure à la responsabilité de la commune et affirmer à cette occasion que la police municipale, « qui comporte notamment la prévention des noyades et les secours à porter aux victimes, s’étendait à la portion du rivage faisant partie du domaine public maritime » (CE, 25 sept. 1970, Commune de Batz-sur-Mer et dame veuve Tesson, Rec. CE p. 540 ; AJDA janv. 1971, p. 60 et 37, chron. Labetoulle et Cabane). Le principe fut confirmé quelques années plus tard, là encore en matière de police (CE 14 mars 1979, Auclair, Rec. CE p. 112 ; RDP 1979, p. 1163, note Marcel Waline).

C’est surtout l’arrêt « Commune de Saint-Quay-Portrieux » (CE 20 février 1981, Commune de Saint-Quay-Portieux, Rec. CE p. 96 ; AJDA 1981, p. 476 ; D. 1982, p. 351, note Franck Moderne), qui établit clairement l’existence d’un territoire communal en mer.

Par un arrêté du 7 janvier 1971, la commune de Saint-Quay-Portrieux avait reçu la concession de l’établissement et de l’exploitation d’un port de plaisance. Dans cette affaire, le Conseil d’Etat devait juger de la légalité de l’arrêté du Préfet des Côtes du Nord constatant que l’intégration d’un port de plaisance au territoire de la commune de Saint-Quay-Portrieux. La commune d’Étables considérait que puisque le terre-plein portuaire était situé dans le prolongement des limites de son territoire, elle était seule compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme et pour percevoir les taxes. Le Conseil d’Etat rejeta son recours pour excès de pouvoir au motif « qu’à défaut de toute disposition législative ou règlementaire relative à la répartition, entre les communes riveraines de la mer, des eaux maritimes comprises dans le territoire français », le préfet pouvait valablement se fonder sur le motif tiré de l’intérêt général qui s’attache à ce que les ouvrages d’un port soient situés sur le territoire d’une même commune. Le principe de l’existence d’un territoire maritime des communes s’étendant jusqu’aux limites de la mer territoriale était posé.

Il n’y aurait donc qu’un pas à franchir pour soumettre les installations d’énergies renouvelables en mer à la loi Littoral : dès lors que la loi Littoral s’applique aux communes littorales et que ces communes ont un territoire en mer, la loi est susceptible de s’appliquer tant sur leur partie terrestre que sur leur partie maritime. La loi Littoral ne le confirme d’ailleurs t-elle pas en disposant que les décisions liées à la vocation des zones doivent préserver les espaces remarquables terrestres et « marins » ? (Article L.121-23 du code de l’urbanisme). Les éoliennes en mer ou les hydroliennes seraient alors concernées par les articles L.121-1 et suivants du code de l’urbanisme.

Ce pas, la jurisprudence ne l’a pas franchi.

Dès 1999, le Conseil d’Etat a, en effet, rappelé que les dispositions de la loi Littoral ne s’appliquaient pas en mer. Saisi de la légalité d’un décret accordant une concession de sables siliceux marins sur les fonds du domaine public maritime situés à 4,5 milles marins des côtes du département de Loire-Atlantique et de celui de Vendée, le juge a rappelé que le moyen tiré de la violation de l’article 24 de la loi littoral (c. env., art. L. 321-8) n’était pas fondé dès lors que les espaces en cause ne se situent pas sur le littoral (CE 5 juill. 1999, Comité local pêches maritimes et élevages marins Noirmoutier et comité local pêches maritimes et élevages marins Loire-Atlantique Sud, req. n° 197287).

Le principe ayant été posé, c’est sans surprise que la Cour Administrative d’appel de Nantes le confirme et rejette le moyen tiré de la violation de l’article L.121-23 relatif aux espaces remarquables pour un parc éolien en mer qui s’étend sur une distance comprise entre 10 et 16 km des côtes (CAA Nantes, 2 oct. 2017, Association Libre horizon et autres, req. n° 16NT03382. – V. aussi CAA Nantes, 15 mai 2017, Association de Protection du site et de l’environnement de Sainte-Marguerite, req. n° 16NT02321CAA Nantes, 20 juin 2017, Association de protection du site des Petites Dalles, req. n° 16NT02757. – A. Fourmon, Un an de jurisprudence en droit des énergies renouvelables : Énergie – Environnement – Infrastructure 2017, chron. 2).

La loi Littoral, qui constitue une sérieuse contrainte pour les projets liés aux énergies renouvelables à terre, est donc sans effet sur les installations off-shore. Elles pourraient en revanche être confrontées aux dispositions des plans locaux d’urbanisme pour lesquels la jurisprudence a rappelé qu’ils s’appliquaient en mer, a priori cette fois, sans limite spatiale (CE ass. 30 mars 1973, Ministre de l’aménagement du territoire, de l’équipement et du logement c/ Comité pour l’expansion touristique de la Favière, RA 1974, p. 511, concl. Gilbert Guillaume – TA Rennes, 22 nov. 2012, Epoux Cailloce, req. n° 1003623. – Confirmé par CAA Nantes, 10 oct. 2014, Association des habitants du littoral du Morbihan, req. n° 13NT00220). Mais c’est là un autre sujet.

LGP AVOCATS Loi Littoral Loic Prieur

Retrouvez tous les articles de la série