Qu’est-ce qu’une extension de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage ?

Résumé : Une opération entraîne une extension de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage si elle conduit à étendre ou à renforcer de manière significative l’urbanisation de quartiers périphériques ou si elle modifie de manière importante les caractéristiques d’un quartier, notamment en augmentant sensiblement la densité des constructions. Ce n’est pas le cas d’un projet de lotissement qui porte sur la création d’une trentaine de lots dans un quartier dense proche du centre bourg (CAA Nantes, 30 mars 2020, Association Erquy environnement, req. n° 19NT01840).

L’article L.121-13 du code de l’urbanisme dispose que dans les espaces proches du rivage, l’extension de l’urbanisation doit être limitée. L’extension de l’urbanisation doit, par ailleurs, être soit justifiée par le PLU, soit conforme aux dispositions d’un SCOT, soit, à défaut, autorisée par le préfet. Cette règle permet de protéger le paysage littoral d’une urbanisation massive.

Rapidement, ces dispositions ont suscité une interrogation quant à leur application dans les espaces déjà urbanisés. Fallait-il considérer que dès lors qu’une opération de construction était réalisée dans un espace bâti, elle était insusceptible d’entraîner une extension de l’urbanisation, ou, qu’à l’inverse toute construction, même en milieu urbain, pouvait recevoir cette qualification ? Si elle peut sembler technique, la question est d’un grand intérêt pratique car elle conditionne la capacité de la loi Littoral à encadrer l’importance des opérations de constructions dans les parties agglomérées situées à proximité de la mer.

Les hésitations de la jurisprudence sur la notion d’extension de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage

La jurisprudence a longtemps hésité sur les modalités d’application de l’article L.121-13 dans les espaces déjà urbanisés. Le Conseil d’État a, tout d’abord, considéré qu’un projet de construction en centre-ville n’entraînait pas une extension de l’urbanisation (CE, 28 juill. 1999, Association Fouras environnement écologie, req. n° 189941). Certaines cours administratives d’appel ont alors pu en déduire qu’une construction en espace urbanisé ne pouvait pas, quelle que soit son importance, constituer une extension de l’urbanisation (CAA Lyon, 28 avr. 1998, Société Sudinvest et Ville Antibes, req. n° 94LY1877 et n° 95LY0003). Cette analyse posait difficulté car elle dispensait les opérations de constructions de présenter un caractère limité dès lors qu’elles se situaient en milieu urbain. La porte était alors ouverte à la construction d’immeubles dans des quartiers d’habitation.

Rapidement, le Conseil d’État a mis un terme à cette dérive en rappelant que la notion d’extension de l’urbanisation s’appliquait dans les espaces urbanisés (CE, 27 sept. 1999, Commune de Bidart et Société immobilière banque Bilbao et Viscaye, req. n° 178866 et n° 178869). Mais à son tour, cet arrêt a pu être interprété comme signifiant que toute construction, même dans un espace urbanisé constituait systématiquement une extension de l’urbanisation (Jean-François Coënt, Ombres et lumières jurisprudentielles sur la loi Littoral et philosophie du juge administratif, Rev. jur. env. 2004, p. 43, n° spécial « Le juge administratif et l’environnement »). Le moindre permis de construire était alors assujetti au formalisme de l’article L.121-13 et supposait, à défaut de PLU ou de SCOT prévoyant l’opération, de recourir à l’accord du préfet.

L’arrêt « Soleil d’or » et la définition de l’extension de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage

C’est en 2005 que le Conseil d’Etat a clairement défini la notion d’extension de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage. Dans l’affaire « Soleil d’Or », le Conseil d’État a rappelé qu’une opération qu’il est projeté de réaliser en agglomération ou, de manière générale, dans des espaces déjà urbanisés ne peut être regardée comme une extension de l’urbanisation que si elle conduit à étendre ou à renforcer de manière significative l’urbanisation de quartiers périphériques ou si elle modifie de manière importante les caractéristiques d’un quartier, notamment en augmentant sensiblement la densité des constructions. En revanche, juge le Conseil d’Etat, la seule réalisation dans un quartier urbain d’un ou plusieurs bâtiments qui est une simple opération de construction, ne peut être regardée comme constituant une extension de l’urbanisation au sens de la loi (CE, 7 févr. 2005, Société Soleil d’or et commune de Menton, req. n° 264315 également CE, 12 mars 2007, Commune de Lancieux, req. n° 280326).

Ce principe, dégagé à propos d’opérations de construction, s’applique aussi aux plans d’urbanisme. Le Conseil d’État juge que doivent être regardées comme une extension de l’urbanisation au sens de l’article L.121-13 du Code de l’urbanisme, l’ouverture à la construction de zones non urbanisées ainsi que la densification significative de zones déjà urbanisées (CE, 11 avr. 2018, Commune d’Annecy, req. n° 399094).

La jurisprudence livre donc des modalités d’application claires de l’article L.121-13 et invite à poser plusieurs questions successives :

  • Le projet est-il en espace proche du rivage ?
  • Est-ce que le projet étend le périmètre bâti ou entraîne une densification significative de l’espace ? Si oui c’est une extension de l’urbanisation.
  • Le projet présente t-il un caractère limité ? (cette dernière question pouvant être examinée à travers le prisme du SCOT).

Le principe est aujourd’hui appliqué de manière constante. L’arrêt rendu le 30 mars 2020 par la Cour administrative d’appel de Nantes en témoigne.

Une application classique par la CAA de Nantes de jurisprudence « Soleil d’Or »

Dans l’affaire rapportée par cet article, la CAA de Nantes était saisie d’un recours tendant à l’annulation d’un permis d’aménager autorisant la création d’un lotissement de 30 à 40 lots sur un terrain situé rue de la Corniche, sur la commune d’Erquy, dans le département des Côtes d’Armor.

Le terrain d’assiette du projet est desservi par la rue de la Corniche, la rue de la Franchise et la rue Louis Veuillot.

(carte Geoportail – Cliquez sur la carte pour déplacer et zoomer)

Le terrain d’assiette du projet étant situé à 110 mètres du rivage de la mer, sur une butte, en covisibilité de la mer, il fait incontestablement partie d’un espace proche du rivage.

Pour autant, compte tenu de la nature de l’opération et des caractéristiques du quartier, la Cour administrative d’appel de Nantes juge que le permis d’aménager n’entraîne pas d’extension de l’urbanisation :

« Le projet porte sur la création de 31 lots au minimum et 40 lots au maximum, avec une surface minimum des lots allant de 148 m2 à 998 m2, destinés à la construction de maisons individuelles et accessoirement à l’activité libérale, sur un terrain de 18 975 m2, pour une superficie maximale de plancher de 9 700 m2, avec une superficie de 219 m2 de surface de stationnement et 4 073 m2 d’espaces verts (soit 21,5%). Les parcelles du lotissement en cause sont entourées de terrains déjà bâtis pour la plupart, classés en zone UC et se situent dans un quartier d’habitat balnéaire dense, situé à proximité immédiate du centre-bourg. Compte tenu de la localisation de ce projet au milieu d’un espace urbanisé et de l’absence de densification significative, le projet litigieux ne peut être regardé comme constituant une extension de l’urbanisation. Dès lors, les moyens tirés de ce que cette extension n’est pas limitée, n’est pas justifiée par le plan local d’urbanisme et n’a pas donné lieu à une autorisation du préfet ne peuvent qu’être écartés comme inopérants » (CAA Nantes, 30 mars 2020, Association Erquy environnement, req. n° 19NT01840).

La Cour administrative d’appel de Nantes confirme l’approche équilibrée de la jurisprudence. Dès lors qu’une opération se situe dans un milieu urbain et qu’elle n’entraîne ni extension de l’urbanisation, ni densification excessive de l’espace, les dispositions relatives aux espaces proches du rivage n’y font pas obstacle.

(Crédit : image Google Maps et carte Geoportail)