Agglomération et village existants : quatre décisions de la Cour administrative d’appel de Bordeaux

Résumé : La cour administrative d’appel de Bordeaux rend 4 décisions qui permettent d’illustrer la notion d’agglomération et de village au sens de l’article L 121-8 du code de l’urbanisme.

L’article L 121-8 du code de l’urbanisme dispose que l’extension de l’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les agglomérations et villages existants. Le Conseil d’Etat a livré les clés d’interprétation de cet article en jugeant « que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages » (CE, 9 nov. 2015, n° 372531, Commune de Porto-Vecchio).

Si cette formule de principe est reprise depuis de manière constante par les juridictions, elle recouvre des situations de fait qui sont variées ce qui rend délicat toute tentative de systématisation de la notion d’agglomération ou de village. La Cour administrative d’appel de Bordeaux vient de rendre une série de décisions qui constituent d’intéressantes illustrations. Elles pourront être comparées avec celles rendues par la Cour administrative d’appel de Nantes dont nous avions parlé dans cet article.

Des terrains situés à 800 mètres d’un village ne sont pas en continuité avec une agglomération ou un village

Dans une première affaire, la Cour était saisie d’un jugement du Tribunal administratif de Poitiers ayant annulé un certificat d’urbanisme positif délivré par le maire de Saint-Georges d’Oléron.

Les parcelles ET 440 et 441 sur la commune de SAINT-GEORGES d’OLERON (carte interactive)

Pour la Cour administrative d’appel de Bordeaux : « il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet, qui consiste en la construction d’une maison d’habitation, ce qui constitue une extension de l’urbanisation au sens des dispositions citées au point précédent, se situe à environ 800 mètres du village de Chaucre, dans un secteur d’urbanisation pavillonnaire diffuse, et s’ouvre au nord sur un vaste espace boisé. Dans ces conditions, quand bien même quelques pavillons sont construits à proximité, le terrain d’assiette du projet ne s’inscrit pas dans la continuité d’une partie urbanisée de la commune, caractérisée par un nombre et une densité significatifs de constructions. La circonstance que ce terrain soit desservi par les réseaux d’équipements et une voie de circulation est sans incidence à cet égard. Dès lors, alors même que le terrain d’assiette est situé dans une zone du plan local d’urbanisme ouverte à l’urbanisation et qu’il ne fait l’objet d’aucune protection particulière, notamment par le schéma de cohérence territoriale, c’est à bon droit que les premiers juges ont considéré que le certificat d’urbanisme en litige a été accordé en méconnaissance des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme » (CAA Bordeaux, 19 mai 2020, n° 18BX01683 et 18BX01687, Commune de Saint-Georges d’Oléron).

L’analyse de la Cour est sévère car même si le terrain est situé à 800 mètres du centre du village, il jouxte une urbanisation pavillonnaire continue. La Cour a probablement souhaité ici mettre fin à la progression de l’urbanisation en direction du rivage et des espaces boisés situés en bord de mer. Ce qui importe, c’est davantage la distance par rapport au centre du village que l’existence d’une urbanisation quasi continue entre celui-ci et le projet. Cette analyse rejoint celle qu’avait pu faire le rapporteur public Édouard Crepey devant le Conseil d’État. Celui-ci expliquait à propos de la mise en œuvre de la l’article L 121-8 du code de l’urbanisme que « votre jurisprudence ayant à juste titre posé un critère d’éloignement et non de coupure (…) dès lors que l’on se situe à distance de la zone dense, cette distance fût-elle comblée par de l’urbanisation diffuse, le critère de la continuité par rapport à une construction existante ne suffit pas à autoriser le projet, sans quoi il serait indéfiniment possible, si vous nous passez cette expression, d’accrocher des wagons aux wagons précédents » (Édouard Crépey, conclusions sur CE, 19 juin 2013, Commune de la Teste-de-Buch, req. n° 342061).

La seconde affaire amenait la cour a juger des terrain situés à proximité immédiate de celui jugé dans la première. Là encore, le Préfet de Charente-Maritime avait déféré le certificat d’urbanisme positif délivré par le maire de Saint-Georges-d’Oléron.

Les parcelles ET 303 et 304 sur la commune de SAINT-GEORGES d’OLERON

Logiquement, la cour annule la décision pour le même motif : « il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet, qui consiste en la construction d’une maison d’habitation, se situe à environ 800 mètres du village de Chaucre, dans un secteur d’urbanisation pavillonnaire diffuse, et s’ouvre à l’ouest sur un vaste espace boisé. Dans ces conditions, quand bien même quelques pavillons sont construits à proximité, le terrain d’assiette du projet ne s’inscrit pas dans la continuité des parties urbanisées de la commune, caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions. La circonstance que ce terrain soit desservi par les réseaux d’équipements et une voie de circulation est sans incidence à cet égard. Dès lors, alors même que le terrain d’assiette est situé dans une zone du plan local d’urbanisme ouverte à l’urbanisation et qu’il supporte déjà une construction, c’est à bon droit que les premiers juges ont considéré que le certificat d’urbanisme en litige a été accordé en méconnaissance des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme » (CAA Bordeaux, 19 mai 2020, n° 18BX01695 et 18BX01704, Commune de Saint-Georges d’Oléron).

Un espace proche d’une zone ostréicole et de quelques constructions n’est pas une agglomération ou un village

Dans la troisième affaire, la Cour administrative d’appel de Bordeaux avait à juger la légalité du retrait d’un permis de construire décidé par le maire de Lège-Cap-Ferret. En première instance, le Tribunal administratif de Bordeaux avait rejeté la requête de la société pétitionnaire.

La parcelle BE 55 au lieu-dit LE FOUR sur la commune de Lège-Cap-Ferret

La Cour va confirmer le jugement du Tribunal administratif par les motifs suivants : « il ressort des pièces du dossier et notamment des plans et photographies produites que le terrain d’assiette du projet, prévu sur la parcelle BE n° 55, se situe dans le lieu-dit le Four Sud, secteur qui est limitrophe à l’Est du bassin d’Arcachon et à l’Ouest d’un vaste ensemble boisé. Bien que située à proximité immédiate de quelques constructions et d’une zone ostréicole, la parcelle en cause se trouve dans une zone d’urbanisation diffuse où les constructions ne sont pas caractérisées par une densité significative. Elle se trouve en lisière d’un massif boisé, à 5 kilomètres du bourg de Lège Cap Ferret, à 600 mètres au Nord du village de Petit Piquey et à 1,5 kilomètre au Sud du village de Claouey et elle est bordée au Sud et à l’Ouest de parcelles dépourvues de toute construction. Il ressort également des pièces du dossier que si le terrain d’assiette du projet jouxte au Nord et à l’Est des parcelles construites, et qu’un camping est implanté à proximité, elle ne constitue pas une dent creuse et ne se situe pas dans un village ni en continuité d’une agglomération au sens et pour l’application des dispositions précitées. Par suite, et alors que sa situation en zone constructible ne saurait à elle seule lui conférer la qualification de village au sens des dispositions précitées, c’est à bon droit que le tribunal a considéré que le projet méconnaissait les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme » (CAA Bordeaux, 19 mai 2020, n° 18BX00546, SCI du Four Sud).

Logiquement, dès lors que le terrain n’est pas situé dans une agglomération ou un village existant, la Cour administrative d’appel de Bordeaux retient également le moyen tiré de la violation de l’article L 121-16 relatif à la bande littoral de cent mètres.

Un espace qui comporte de nombreuses habitations sans discontinuité comporte une densité significative de constructions

Dans la quatrième affaire, la Cour administrative d’appel de Bordeaux était saisie de la légalité d’un certificat d’urbanisme négatif opposé par le maire de Dolus d’Oléron pour un projet de maison individuel. Le maire avait estimé que ce projet n’était pas réalisable dès lors qu’il ne se situe pas dans un hameau nouveau ni en continuité d’une agglomération ou d’un village, mais au sein de l’espace appelé  » Renclos des Sables « , qui ne comporte aucun équipement collectif, administratif, culturel ou commercial et dont la densité urbaine n’est pas significative.

La parcelle BS 1096 au lieu-dit Renclos des Sables sur la commune de Dolus-d’Oléron

En première instance, le Tribunal administratif de Poitiers avait annulé cette décision. La Cour confirme ce jugement :

« Pour contester ce jugement, la commune fait valoir que le terrain d’assiette du projet est situé dans le secteur du  » Renclos des Sables  » qui constitue une zone d’urbanisation diffuse dès lors qu’elle ne comprend aucun équipement public et qu’elle est entourée d’une zone boisée. Il ressort toutefois des pièces du dossier et notamment des photographies aériennes produites que le terrain d’assiette du projet, entouré de construction sur trois côtés, se trouve, comme l’ont relevé les premiers juges, à l’intérieur d’une zone qui est densément urbanisée dès lors qu’elle comporte de très nombreuses habitations sans discontinuité qui sont seulement entrecoupées de quelques éléments boisés, délimitée à l’est par la passe de Royan, à l’ouest par le chemin de l’Ecuissière et au nord par le chemin de Saint-James et que la passe de Royan, chemin qui dessert directement le projet de M. A…, comporte de chaque côté de la voie de nombreuses maisons et constructions sur plusieurs rangs aussi bien en amont qu’en aval du projet. Enfin, il ressort également des photographies produites que cet ensemble urbanisé n’est pas isolé au sein du secteur du  » Renclos des Sables  » mais qu’au contraire il se poursuit, comme l’a également relevé le tribunal, au nord du chemin de Saint-James par le secteur de l’Ecuissière et à l’ouest par les secteurs de la Rémigeasse et de la Gratonnière, ces derniers également fortement urbanisés formant ainsi, avec le secteur du  » Renclos des Sables « , un ensemble cohérent comportant des centaines d’habitations caractéristiques de l’urbanisation pavillonnaire littorale d’une station balnéaire. Ni son éloignement de deux kilomètres du centre du bourg, ni l’absence d’équipement public culturel ou administratif, ni le fait qu’il soit à proximité d’un espace boisé ne font obstacle à sa qualification d’agglomération existante au sens des dispositions précitées, résultant du nombre et de la densité des constructions qui y sont implantées. Dans ces conditions, c’est à bon droit que le tribunal a estimé que le motif de refus de délivrance d’un certificat d’urbanisme opérationnel opposé par le maire reposant sur la méconnaissance de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme était erroné » (CAA Bordeaux, 19 mai 2020, n° 18BX02315, commune de Dolus-d’Oléron).

(Images et cartes : Geoportail)

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