La loi Littoral et les énergies renouvelables (3): les éoliennes

Résumé : Après les parcs photovoltaïques et les installation en mer, le blog fait le point sur les règles de la loi Littoral applicables aux éoliennes. Ce type d’installation n’avait pas été envisagé par le législateur en 1986 et la jurisprudence, fidèle à sa conception large de la notion d’extension de l’urbanisation, a rappelé que les éoliennes, comme les autres constructions, devaient se situer en continuité avec les agglomérations et les villages existants. En 2015, la loi Littoral a toutefois été modifiée pour leur permettre de déroger au principe de continuité avec les agglomérations et les villages existants.

Le législateur de 1986 n’avait probablement pas envisagé le développement des énergies renouvelables et en particulier des éoliennes sur le littoral. Dans sa version initiale, la loi Littoral ne comportait par conséquent aucune disposition spécifique pour encadrer ce type d’installation. En 2012, le Conseil d’Etat a donné un coup d’arrêt aux projets éoliens sur le territoire des communes littorales en rappelant que les éoliennes entraînaient une extension de l’urbanisation au sens de l’article L.121-8 du Code de l’urbanisme. La conséquence de cette décision est simple : les éoliennes ne peuvent être implantées sur les communes littorales qu’en continuité avec les agglomérations et les villages existants. C’est sur ce motif que le parc éolien de la commune de Plouvien (Finistère) avait été annulé (CAA Nantes, 28 janv. 2011, n° 08NT01037, Sté Néo Plouvien, CE, 14 nov. 2012, n° 347778, Sté Néo Plouvien). Cette jurisprudence a été confirmée par la suite (CAA Bordeaux, 25 juin 2015, n° 13BX03381, Sté Yvéole).

Les éoliennes de la commune de Plouvien (carte Géoportail interactive)

L’article L. 515-44 du Code de l’environnement impose toutefois aux installations terrestres de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent dont la hauteur des mâts dépasse 50 mètres, une distance d’éloignement de 500 mètres par rapport aux habitations. De fait, l’application combinée des dispositions du Code de l’urbanisme et du Code de l’environnement contraint très fortement la construction des éoliennes sur le territoire des communes littorales. Faute de pouvoir être implantées à proximité des habitations, elles ne pouvaient être envisagées qu’en continuité de zones d’activité assez importantes pour être qualifiées d’agglomération ou de village. Dans certains cas, la procédure du permis de construire précaire pouvait également être envisagée. Nous en avions parlé dans le blog.

La solution jurisprudentielle est sans surprise. Le Conseil d’État l’avait déjà jugé à propos des dispositions de la loi Montagne qui imposent un principe similaire d’extension de l’urbanisation en continuité avec les bourgs, villages, hameaux, groupes de constructions traditionnelles ou d’habitations existants (C. urb., art. L. 122-5). Les conséquences de cette jurisprudence sont toutefois atténuées pour les communes situées en zone de montagne puisque le code de l’urbanisme permet de déroger au principe de continuité pour les équipements publics incompatibles avec le voisinage des zones habitées. Cette disposition est applicable aux éoliennes (CE, 16 juin 2010, n° 311840, Leloustre).

Pour remédier à la situation, le législateur a introduit en 2013 une dérogation au principe de continuité issu de la loi Littoral pour les éoliennes situées en Guadeloupe, en Guyane, à la Martinique, à la Réunion et à Mayotte (C. urb., art. L. 121-39). Alors qu’une extension de la dérogation à la métropole ne semblait pas envisagée (Réponse à quest. écrite n° 00151 de F. Marc : JO Sénat 29 mai 2014, p. 1254), la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a finalement généralisé la dérogation. Aux termes de l’article L. 121-12 du Code de l’urbanisme, les ouvrages nécessaires à la production d’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent ne sont pas soumis au principe de continuité lorsqu’ils sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées.

La dérogation au principe de continuité est strictement encadrée. Tout d’abord, sur le plan de la procédure, l’organe délibérant de l’établissement public compétent en matière de PLU doit délibérer sur le principe de la dérogation. Si la compétence en matière de planification spatiale n’a pas été transférée, c’est le conseil municipal de la commune concernée qui doit délibérer. Cette délibération doit être précédée de l’avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

Sur le fond, l’article L.121-12 du code de l’urbanisme dispose que les éoliennes ne peuvent pas être implantées si elles sont de nature à porter atteinte à l’environnement ou aux sites et paysages remarquables. Cette dernière limitation est source de confusion puisque le texte ne précise pas si les sites et paysages remarquables en question sont ceux qui sont par ailleurs visés par l’article L.121-23 du Code de l’urbanisme ou, plus généralement, les sites qui présentent un intérêt.

Enfin, les éoliennes demeurent interdites à proximité de la mer. La dérogation ne peut pas être appliquée dans les espaces proches du rivage, et, si les espaces proches du rivage sont plus restreints, à moins d’un kilomètre du rivage de la mer. En dehors des espaces proches du rivage, le PLU peut toutefois adapter la distance d’un kilomètre.

Sous réserve de respecter ces différentes contraintes, la loi Littoral n’est plus aujourd’hui un obstacle à l’implantation d’éoliennes. Pour la petite histoire, les éoliennes de la commune de Plouvien, dont le permis de construire avait été annulé pour méconnaissance de l’article L.121-8 du code de l’urbanisme, ont été régularisées (CAA Nantes, 8 mars 2019, n° 18NT02284). Mais contrairement à ce qu’on pourrait attendre, ce n’est pas sur le fondement de l’article L.121-12 du code de l’urbanisme… De manière bien plus originale, c’est parce qu’à la faveur d’un arrêté préfectoral du 1er avril 2015 (ce qui ne s’invente pas…) le territoire de la commune de Plouvien a été modifié pour ne plus être soumis à la loi Littoral.

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