Un SCOT qui précise la loi Littoral est-il applicable à un permis de construire ?

Résumé : Un SCOT qui apporte des précisions sur la loi Littoral est-il applicable à un permis de construire ? Par une ordonnance du 21 septembre 2020 (CAA Nantes, 21 septembre 2020, n° 20NT02667), le juge des référés de la Cour administrative d’appel de Nantes précise que les dispositions de l’article L.121-8 du code de l’urbanisme doivent être appliquées à travers le prisme du SCOT. Ce principe du SCOT écran était acquis pour les PLU, il est désormais appliqué jusqu’au permis de construire. Si elle était confirmée, cette solution qui repose sur le nouvel article L.121-3 du code de l’urbanisme issu de la loi ELAN, constituerait une évolution majeure dans la mise en œuvre de la loi Littoral.

La question du rôle du SCOT dans la mise en œuvre de la loi Littoral est devenue essentielle. Même si la notion de SCOT « écran » est fréquemment employée, la notion de prisme serait probablement plus adaptée. En effet, l’existence d’un SCOT qui apporte des précisions sur l’application de telle ou telle disposition de la loi Littoral ne les rend pas inapplicables. Elles sont simplement appliquées en fonction des précisions apportées par le SCOT qui en infléchit la mise en œuvre davantage qu’elle ne la bloque.

Ceci étant posé, il est désormais acquis que le SCOT fait prisme entre la loi Littoral et les PLU dès lors qu’il comporte des dispositions précises et, naturellement, sous réserve que les précisions apportées soient compatibles avec les dispositions législatives. Ce principe a été rappelé par plusieurs Cours administratives d’appel et il ne fait pas vraiment débat (CAA Nantes, 14 mars 2018, Les amis des chemins de ronde du Morbihan, req. n° 16NT01335CAA Marseille, 12 juin 2018, req. n° 16MA03735).

Jusqu’à présent, l’effet des précisions apportées par un SCOT ne se prolongeait toutefois pas jusqu’aux décisions liées à l’usage du sol. Ces dernières, quel que soit le contenu du SCOT ou du PLU, étaient toujours directement confrontées aux articles L.121-1 et suivants du code de l’urbanisme. Le principe avait été clairement posé par le Conseil d’Etat dans sa jurisprudence « SARL Savoie Investissement » qui levait l’ambiguïté de l’arrêt « Commune de Porto-Vecchio » (CE, 31 mars 2017, SARL Savoie Investissement, req. n° 392186 et CE, 31 mars 2017, Epoux Beauvais, req. n° 396938).

En mars dernier, le Conseil d’Etat avait toutefois atténué les effets de cette applicabilité directe dans le contexte particulier de la mise en oeuvre de la notion d’extension limitée de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage. Nous avions expliqué qu’il ne s’agissait pas d’un revirement de jurisprudence mais d’une simple atténuation rendue possible par la rédaction de l’article L.121-13 du code de l’urbanisme. Pour le Conseil d’Etat, lorsque ces dispositions permettent une extension limitée de l’urbanisation si elle est conforme au SCOT, elles ne limitent pas le SCOT a une simple fonction de justification de l’extension de l’urbanisation ; elles l’habilitent à définir ce qu’est une extension limitée de l’urbanisation. Le Conseil d’Etat avait alors jugé que la légalité d’un permis de construire devait être appréciée en fonction des précisions apportées par le SCOT sur la notion d’extension limitée de l’urbanisation.

Les effets de l’arrêt du 11 mars 2020 devaient toutefois être cantonnés au seul article L.121-13 du code de l’urbanisme. Cet article était en effet le seul à conférer expressément un tel rôle au SCOT dans la mise en oeuvre de la loi Littoral. La loi ELAN a modifié cette situation. Désormais, l’article L.121-3 du code de l’urbanisme habilite le SCOT à définir les modalités des articles L.121-1 et suivants du code de l’urbanisme et plus particulièrement, à définir les critères des agglomérations, villages et autres secteurs déjà urbanisés. Même si l’article L.121-3 n’indique pas que les précisions apportées sont applicables aux décisions liées à l’usage du sol, il était toutefois permis de s’interroger sur le maintien de l’applicabilité directe de la loi Littoral en présence d’un SCOT ayant mis en œuvre les articles L.121-1 et suivants du code de l’urbanisme dans les conditions posées par la loi ELAN.

C’est dans ce contexte que la Cour administrative d’appel de Nantes était appelée à statuer sur un référé suspension contre un permis de construire initié par un préfet dans le cadre du contrôle de légalité. Le principal moyen de la requête était tiré de la méconnaissance de l’article L.121-8 du code de l’urbanisme. Pour le Préfet, dès lors que l’espace en question n’était pas qualifié par le SCOT de village, ces dispositions étaient nécessairement méconnues.

Pour la Cour administrative d’appel de Nantes, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L.121-8 du code de l’urbanisme, au vu des orientations du SCOT du Pays de Brest qui précisent les modalités d’application des dispositions du chapitre du code de l’urbanisme relatif à l’aménagement et à la protection du littoral, détermine les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et en définit la localisation, est propre, en l’état de l’instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté attaqué. L’évolution est significative : dès lors que le SCOT apporte des précisions sur la mise en oeuvre de la loi Littoral, la légalité du permis de construire doit être appréciée en fonction des précisions apportées.

L’ordonnance du juge des référés de la Cour administrative d’appel de Nantes, si elle était confirmée, ouvrirait incontestablement une nouvelle étape dans la mise en œuvre de la loi Littoral en revenant sur un principe d’applicabilité directe aussi ancien que constant.

LGP AVOCATS Loi Littoral Loic Prieur