Loi Littoral et antennes relais : confirmation du Conseil d’Etat

Résumé : Le ciel s’assombrit sur le déploiement des antennes relais sur les communes littorales. La question de l’application de la loi Littoral aux antennes relais de téléphonie mobile alimentait depuis quelques mois le contentieux administratif. Elle avait donné lieu à des solutions divergentes des tribunaux administratifs. Saisi par le Tribunal administratif de Rennes, le Conseil d’Etat a rendu un avis qui rappelle que les antennes de téléphonie mobile sont bien soumises aux dispositions de l’article L.121-8 du code de l’urbanisme (CE, 11 juin 2021, n° 449840). La portée de l’avis est toutefois plus large et elle pourrait bien rendre obsolètes certaines décisions anciennes sur la notion d’urbanisation au sens de ces dispositions.

L’article L.121-8 du code de l’urbanisme dispose que l’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants.  La jurisprudence s’est toujours efforcée de donner à ce principe anti-mitage son efficacité maximale en l’appliquant à toute forme de construction isolée, quel qu’en soit l’usage (CE, 15 oct. 1999, n° 198578, Commune de Logonna-Daoulas, BJDU 1999, n° 3, p. 341).

Conformément à ce principe, une maison habitation est ainsi soumise au principe de continuité (CAA Nantes, 28 février 2006, n° 05NT00425, Commune de Crozon) mais c’est également le cas des constructions annexes puisqu’un abri de jardin (CAA Nantes, 28 octobre 2011, n° 10NT00838), un cabanon (CAA Nantes, n° 19NT02322, 30 mars 2020) ou un garage (CAA Nantes, 12 octobre 2015, n° 14NT01880CAA Marseille, 5 avril 2017, n° 15MA01348, SCI DIMAR ) sont qualifiés d’urbanisation.

Les bâtiments liés aux activités économiques sont également concernés : le Conseil d’État a jugé qu’un bâtiment abritant une installation classée (CE, 12 octobre 1993, avis de la section des travaux publics, Études et documents du Conseil d’État, 1993, p. 382.) constitue une urbanisation au sens de la loi. Les installations techniques le sont aussi : cela a été jugé pour une aire de stationnement (CAA Nantes, 29 septembre 2006, n° 05NT01025, Association « Les amis du pays entre Mes et Vilaine ») une aire d’accueil des gens du voyage (CAA Marseille, 2 juillet 2015, n° 13MA05165, Commune de Frontignan) et des ouvrages de traitement de déchets (CAA Marseille, 9 mai 2017, n° 15MA03181, Association Associu per l’Arena).

S’agissant de l’application de la loi Littoral aux antennes relais de téléphonie mobile, les juridictions administratives avaient des positions divergentes. Pour mémoire, le Tribunal administratif de Caen avait jugé que la construction d’une antenne-relais ne pouvait être qualifiée d’extension de l’urbanisation puisque l’antenne-relais ne constitue qu’un simple ouvrage technique (Tribunal administratif de Caen, 13 septembre 2019, requête n° 1901932). Pour sa part, le Tribunal administratif de Rennes considère que l’implantation d’une antenne-relais sur une parcelle vierge de toute construction comprise à l’intérieur d’un vaste espace à caractère naturel et agricole constitue une opération de construction isolée constitutive d’une extension de l’urbanisation au titre des dispositions issues de l’article L.121-8 du code de l’urbanisme (Tribunal administratif de Rennes, 11 décembre 2019, requête n° 1803614). Le blog avait commenté ce dernier jugement.

Le Tribunal administratif de Rennes était une nouvelle fois confronté à cette question au sujet d’un arrêté par lequel le maire de la commune de Plomeur ne s’était pas opposé à la déclaration de travaux déposée par la société Free Mobile pour l’installation d’une station relais de téléphonie mobile. Face à cette incertitude autour de l’application des dispositions de l’article L.121-8 de la loi Littoral, le Tribunal administratif de Rennes a saisi le Conseil d’Etat pour une demande d’avis en application de l’article L.113-1 du code de justice administrative.

Pour le Conseil d’Etat, « il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu ne permettre l’extension de l’urbanisation dans les communes littorales qu’en continuité avec les agglomérations et villages existants et a limitativement énuméré les constructions, travaux, installations ou ouvrages pouvant néanmoins y être implantés sans respecter cette règle de continuité. L’implantation d’une infrastructure de téléphonie mobile comprenant une antenne-relais et ses systèmes d’accroche ainsi que, le cas échéant, les locaux ou installations techniques nécessaires à son fonctionnement n’est pas mentionnée au nombre de ces constructions. Par suite, elle doit être regardée comme constituant une extension de l’urbanisation soumise au principe de continuité avec les agglomérations et villages existants au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme » (CE, 11 juin 2021, n° 449840).

L’avis du 11 juin 2021 règle donc clairement la question de l’application de la loi Littoral aux antennes relais : celles-ci ne pourront être installées qu’en continuité des agglomérations et des villages existants.

L’avis a toutefois une portée plus large car le Conseil d’Etat rappelle que seuls échappent au principe de continuité avec les agglomérations et les villages existants les « constructions, travaux, installations ou ouvrages » limitativement énumérés par la loi. Il s’agit principalement des éoliennes et des constructions nécessaires aux activités agricoles. Cet avis semble rendre caduques des décisions anciennes dans lesquelles le juge admettait que les équipements de faible dimension, ayant peu d’impact paysager, échappaient aux dispositions de l’article L.121-8 du code de l’urbanisme. Cela avait, par exemple, été jugé pour une station de pompage (CE, 14 octobre 1991, n° 109208, Syndicat intercommunal à vocation multiple du plateau de Valensole) ou une station d’épuration d’eaux usées ne comportant que des bassins de lagunage (TA Rennes, n° 9402092-1 et n° 9402091-1, 27 avril 2000, Association d’urbanisme et d’environnement et association pour la sauvegarde du Pays de Rhuys).

L’avis rendu le 11 juin 2021 va mettre un coup d’arrêt au développement des infrastructures de téléphonies mobiles sur les communes littorales. Il reste maintenant à attendre la réponse du législateur. Ce dernier ayant très largement facilité leur déploiement, notamment en interdisant le retrait des décisions permettant la construction d’antennes, il serait étonnant qu’il n’ajoute pas une nouvelle exception aux dispositions de l’article L.121-8 du code de l’urbanisme.

Tino Tchatcha et Loïc Prieur

Image d’illustration par Mehadi Hasan de Pixabay