Une zone d’activité peut-elle être qualifiée d’agglomération ou de village ?

Résumé : la Cour administrative d’appel de Nantes fait application de l’avis rendu par le Conseil d’Etat le 11 juin 2021 pour juger qu’un relais de téléphonie mobile est une urbanisation soumise au principe de continuité avec une agglomération ou un village existant. L’arrêt retient également l’attention car la Cour juge qu’une zone d’activité qui comporte un nombre et une densité significative de constructions peut être qualifiée d’agglomération ou de village existant (CAA Nantes, 25 février 2022, n° 20NT00038, Société Orange).

Par un arrêté du 3 juillet 2018, le maire de Créances ne s’était pas opposé à la déclaration préalable de la société Orange pour la construction d’un pylône treillis à usage de relais de téléphonie mobile. Il avait toutefois retiré sa décision par un arrêté du 26 septembre dans le délai de 3 mois imparti par l’article L. 421-5 du code de l’urbanisme (la loi ELAN a provisoirement mis fin à cette possibilité de retrait afin de favoriser le développement du réseau).

La parcelle AD 760 – parc d’activité Côte Ouest, commune de Créances (carte géoportail interactive)

En première instance, le Tribunal administratif de Caen avait rejeté la requête. La société Orange avait alors saisi la Cour administrative d’appel de Nantes. Parmi les moyens soulevés, c’est naturellement celui tiré de la méconnaissance de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme qui retient l’attention du Blog loi Littoral.

Un relais de téléphonie mobile est une extension de l’urbanisation

L’article L.121-8 du code de l’urbanisme dispose que l’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants.  La jurisprudence s’est toujours efforcée de donner à ce principe anti-mitage son efficacité maximale en l’appliquant à toute forme de construction isolée, quel qu’en soit l’usage (CE, 15 octobre1999, n° 198578, Commune de Logonna-Daoulas, BJDU 1999, n° 3, p. 341).

Le Conseil d’Etat a confirmé l’interprétation extensive de ces dispositions et leur application aux installations de téléphonie dans un avis du 11 juin 2021 :

« il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu ne permettre l’extension de l’urbanisation dans les communes littorales qu’en continuité avec les agglomérations et villages existants et a limitativement énuméré les constructions, travaux, installations ou ouvrages pouvant néanmoins y être implantés sans respecter cette règle de continuité. L’implantation d’une infrastructure de téléphonie mobile comprenant une antenne-relais et ses systèmes d’accroche ainsi que, le cas échéant, les locaux ou installations techniques nécessaires à son fonctionnement n’est pas mentionnée au nombre de ces constructions. Par suite, elle doit être regardée comme constituant une extension de l’urbanisation soumise au principe de continuité avec les agglomérations et villages existants au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme » (CE, 11 juin 2021, n° 449840). Le Blog loi Littoral avait commenté cet avis important.

C’est de manière logique que la Cour administrative d’appel de Nantes confirme ce principe :

« L’implantation d’une infrastructure de téléphonie mobile comprenant une antenne-relais et ses systèmes d’accroche ainsi que, le cas échéant, les locaux ou installations techniques nécessaires à son fonctionnement doit être regardée comme constituant une extension de l’urbanisation soumise, en application de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, au principe de continuité avec les agglomérations et villages existants c’est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ».

Cette qualification étant acquise, la Cour devait vérifier si le projet d’antenne relais était bien situé en continuité d’une agglomération ou d’un village existant.

Une zone d’activité peut être qualifiée d’agglomération ou de village existant

L’article L 121-8 du code de l’urbanisme dispose que, sur l’ensemble du territoire communal, l’extension de l’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les agglomérations et les villages existants, ou, sous forme de hameau nouveau intégré à l’environnement. La loi Littoral ne prévoyant pas de règles spécifiques pour les activités économiques, les constructions qui entraînent une extension de l’urbanisation ne sont possibles que si la zone existante peut être qualifiée d’agglomération ou de village.

Le Conseil d’Etat a depuis longtemps défini ce qu’il fallait entendre par agglomération et village au sens de l’article L 121-8 du code de l’urbanisme. Les arrêts « commune du Lavandou » du 26 octobre 2006 (CE, 27 septembre 2006, n° 275924, Commune du Lavandou) et « commune de Porto-vecchio » du 9 novembre 2015 (CE, 9 novembre 2015, n° 372531, commune de Porto-Vecchio) ont précisé que seuls les espaces comportant un nombre et une densité significatifs de constructions pouvaient prétendre à cette qualification. En pratique, la jurisprudence reconnaît qu’un espace comporte un nombre et une densité significatifs dès lors qu’il comporte au moins une quarantaine de constructions groupées et structurées (CAA Nantes, 28 février 2014, req. n° 12NT01411).

Si les critères du nombre et de la densité significatifs de constructions peuvent être utilisés pour juger qu’une zone d’activité peut être qualifiée d’agglomération ou de village, leur appréciation doit cependant tenir compte de la nature particulière de ces espaces. Le seuil de 40 constructions est moins pertinent pour un secteur comportant des bâtiments d’activité compte tenu de l’emprise au sol de ces derniers. Ces bâtiments sont en outre le plus souvent espacés, entourés de voirie, de parcs de stationnement ou d’aires de stockage qui impliquent un regard différent sur la notion de densité.

En 2018, la Cour administrative d’appel de Nantes qui avait été saisie de la légalité de deux zones d’urbanisation futures situées dans le prolongement d’une zone d’activité avait par conséquent nuancé son approche habituelle en jugeant, pour une des zones AU que : « l’emprise foncière occupée par les activités déjà présentes sur le site est suffisamment significative pour faire regarder ce secteur comme présentant, eu égard à la configuration particulière d’une zone d’activité économique, un caractère urbanisé » et pour l’autre que « les activités qui y sont déjà implantées sont de nature à faire regarder ce secteur, eu égard aux caractéristiques particulières inhérentes à l’accueil d’activités économiques, comme présentant le caractère d’un espace urbanisé». Le Blog avait analysé cette importante décision.

Dans la présente affaire, la Cour administrative d’appel de Nantes était saisie de faits comparables car l’installation de téléphonie de la société Orange dans un premier temps autorisée par le maire était situé dans le d’activité Côte Ouest. Cet espace comporte une vingtaine de bâtiments et d’importantes surfaces de stockage et de stationnement répartis sur environ 20 hectares.

Le parc Côte Ouest vu du sud (image Google interactive)

Le parc Côte Ouest vu de l’est (image Google interactive)

Pour la Cour administrative d’appel de Nantes :

« le terrain d’assiette du projet est situé au sein du parc d’activités Côte Ouest de Créances, au nord du boulevard de la mer, en zone Ux du plan local d’urbanisme, zone qui regroupe, selon ce document, des établissements artisanaux, petites industries ou dépôts. Si la densité des bâtiments construits sur les parcelles comprises dans ce parc n’est pas élevée, elle demeure significative eu égard à la nature des activités qu’ils abritent. Par ailleurs, le secteur constitue un compartiment distinct de celui composé des vastes parcelles laissées à l’état naturel au sud du boulevard de la mer. Si une distance d’environ 1,5 kilomètre le sépare du centre du bourg, il s’inscrit dans le prolongement de la partie nord-ouest de ce bourg. Par suite, en estimant que le projet s’implantait dans une zone d’urbanisation diffuse et méconnaissait, par suite, les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, le maire de Créances a fait une inexacte application de ces dispositions » (CAA Nantes, 25 février 2022, n° 20NT00038, Société Orange).

Si la Cour relève que le parc Côte Ouest se situe dans le prolongement du bourg, cette circonstance ne semble pas déterminante et, à elle seule, la taille zone d’activité justifiait qu’elle soit qualifiée d’agglomération ou de village existant.

La position de la Cour administrative d’appel de Nantes sur la qualifications des zones d’activités économiques au regard des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme se confirme. Si leur extension n’est pas toujours souhaitable dans un contexte de préservation des espaces agricoles, la qualification d’agglomération ou de village permet leur densification par la construction de bâtiments nouveaux ou d’ouvrages techniques tels que les relais de téléphonie mobile. Cette qualification pourrait aussi profiter aux installations liées aux énergies renouvelables, notamment les parcs photovoltaïques qui pourraient couvrir les aires de stationnement ou de stockage.

LGP AVOCATS Loi Littoral Loic Prieur