Qu’est-ce qu’une extension de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage ?

Résumé : Le régime de l’extension de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage est défini par l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme. La mise en œuvre de ces dispositions est désormais clairement précisé par la jurisprudence. Elle invite à se poser plusieurs questions successives : la première est naturellement de s’assurer que le terrain en cause est inclus dans les espaces proches du rivage. Ensuite, il faut vérifier si le projet de construction ou le zonage entraîne une extension de l’urbanisation. Ce n’est qu’en cas de réponse positive à cette deuxième question qu’il faudra contrôler le caractère limité de cette extension et sa justification. Le Blog a récemment commenté un arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon qui met en œuvre cette méthode de manière très pédagogique. La Cour administrative d’appel de Nantes a rendu trois arrêts qui sont l’occasion de revenir sur la notion d’extension de l’urbanisation qui constitue la seconde étape du raisonnement.

Après quelques hésitations, la jurisprudence a précisé le régime de l’extension de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage en rappelant que toute construction n’entraînait pas nécessairement une extension de l’urbanisation. La jurisprudence « Société Soleil d’Or » a précisé qu’une opération qu’il est projeté de réaliser en agglomération ou, de manière générale, dans des espaces déjà urbanisés, ne peut être regardée comme une extension de l’urbanisation au sens de l’article L.121-13 du Code de l’urbanisme que si elle conduit à étendre ou à renforcer de manière significative l’urbanisation de quartiers périphériques ou si elle modifie de manière importante les caractéristiques d’un quartier, notamment en augmentant sensiblement la densité des constructions. La décision ajoute que la seule réalisation dans un quartier urbain d’un ou plusieurs bâtiments qui est une simple opération de construction, ne peut être regardée comme constituant une extension de l’urbanisation au sens de la loi (CE, 7 février 2005, n° 264315, Société Soleil d’or et Commune de Menton). Le principe a été rappelé en 2007 par le Conseil d’État qui a jugé qu’il appartient à l’autorité administrative, sous le contrôle du juge, d’examiner si le projet qui lui est soumis, élargit le périmètre urbanisé ou conduit à une densification sensible des constructions (CE, 12 mars 2007, n° 280326, Commune de Lancieux).

La mise en oeuvre de ces principes revient souvent dans les contentieux et le Blog loi Littoral s’en fait régulièrement l’écho, notamment à propos d’un arrêt rendu par la Cour administrative d’appel de Nantes sur la commune d’Erquy qui vient d’être confirmé par le Conseil d’Etat. La Cour administrative d’appel de Nantes vient de rendre trois nouvelles décisions qui permettent d’illustrer l’application de la jurisprudence « Soleil d’Or ».

Dans une première affaire, la Cour était saisie de la légalité d’un arrêté du 25 septembre 2018 par lequel le maire de Paimpol (Côtes d’Armor) avait délivré à la société Quai Dayot, sur un terrain situé 32 quai Armand Dayot, un permis de construire pour une résidence de tourisme comportant soixante-six logements et un permis de démolir un hangar.

Les parcelles AC n°s 152, 184, 331, 332, 400, 396 et 397 (carte géoportail interactive)

Pour la Cour, le projet n’entraîne pas une extension de l’urbanisation :

« Il ressort des pièces du dossier que la parcelle d’assiette du projet est située à proximité immédiate des bassins portuaires de Paimpol. Le projet contesté s’inscrit au sein d’un quartier résidentiel urbanisé comprenant pour l’essentiel des maisons d’habitation individuelles. Les constructions projetées sont également consacrées à l’habitat, et respectent ainsi la destination des immeubles du quartier dans lequel elles s’inscrivent. Le projet de la société Quai Dayot, qui consiste en la construction de cinq bâtiments comprenant chacun entre vingt et dix logements, ne conduit pas à étendre ou à renforcer de manière significative l’urbanisation de quartiers périphériques et ne modifie pas de manière importante les caractéristiques du quartier, notamment en augmentant sensiblement la densité des constructions. Le projet consiste ainsi à réaliser, dans un quartier urbain, une simple opération de construction et ne peut, dès lors, être regardée comme constituant une extension au sens des dispositions précitées, issues de la  » loi Littoral « . Par suite, le moyen tiré de ce que le permis de construire a été pris en méconnaissance de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme doit être écarté » (CAA Nantes, 14 décembre 2021, n° 20NT01607).

Dans la seconde affaire, la Cour administrative d’appel de Nantes devait juger un arrêté du 28 juin 2019 par lequel le maire de Trégastel (Côtes d’Armor) avait délivré à la société Belambra Développement un permis de construire pour deux bâtiments comprenant 45 logements, sur un terrain situé rue des Calculots.

Les parcelles AH 247, 521 et 527 (carte géoportail interactive)

Là encore, la Cour administrative estime que le projet n’entraîne pas d’extension de l’urbanisation dans ces espaces proches du rivage :

« Il ressort, également, des pièces du dossier que ces parcelles sont comprises dans un secteur presqu’entièrement urbanisé, composé de maisons d’habitation, de commerces et de constructions liées aux activités de tourisme et de l’hôtellerie. Elles sont situées dans la continuité du village de vacances existant,  » Le Castel Sainte-Anne « , comportant un vaste bâtiment qui accueille un bar, un restaurant et 31 logements, à proximité immédiate duquel ont été édifiés 50 logements aménagés dans des longères de deux niveaux plus comble, disposées en ligne, présentant ainsi une très forte densité. Elles se trouvent également situées à quelques dizaines de mètres d’une autre zone urbaine, à proximité directe du rivage, correspondant, selon le règlement du plan local d’urbanisme, au secteur touristique du Coz Pors, densément construit, qui comprend plusieurs hôtels présentant des volumes imposants ainsi qu’un aquarium et un forum. Il ressort des pièces du dossier que le projet contesté porte sur la construction de 45 logements en deux bâtiments séparés comportant, l’un 10 logements, l’autre, 35 logements, ce dernier étant composé d’un corps principal édifié en trois volumes, d’une hauteur comparable voire inférieure à certaines constructions voisines. Si son emprise au sol s’établit à 1 424 m2, répartie sur trois parcelles, la surface libre de construction est de 1 679 m2, dont 1 224 m2 d’espaces verts, l’environnement proche du projet étant caractérisé, ainsi qu’il vient d’être dit, par la densité de ses constructions. Par suite, le projet n’étend pas de manière significative l’urbanisation du quartier dans lequel il s’insère, ni n’en modifie de manière importante les caractéristiques. Dès lors, il doit être regardé comme une simple opération de construction et non une extension de l’urbanisation au sens des dispositions précitées de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme » (CAA Nantes, 22 mars 2022, n° 21NT01140).

Dans la dernière affaire, c’est un lotissement de 10 lots autorisé par un arrêté du 28 octobre 2019 du maire de Roscoff (Finistère) qui était en cause.

Les parcelles 242 et 424 (aujourd’hui renumérotées), situées rue de la Fontaine de Poul Brohou (carte géoportail interactive)

Pour la Cour administrative d’appel de Nantes, le projet n’entraîne pas d’extension de l’urbanisation :

« Il ressort, également, des pièces du dossier que les parcelles d’assiette du projet sont comprises dans un secteur qui comporte une centaine de constructions, qui sont pour l’essentiel des maisons à usage d’habitation. Ces parcelles sont bordées au sud par une voie ferrée qui constitue la limite de cet ensemble urbanisé, et sont entourées de constructions sur leurs autres côtés. Dans ces conditions, le projet litigieux doit être regardé comme situé à l’intérieur de l’enveloppe bâtie d’un quartier urbain, dont il n’étend pas l’emprise. Par ailleurs ce projet, limité à 10 lots destinés à accueillir, chacun, une maison d’habitation, et dont la répartition s’effectue autour d’une voie de desserte interne d’une largeur de 5 mètres, ne peut être regardé comme conduisant à renforcer de manière significative cet ensemble déjà fortement urbanisé ou à modifier de manière importante les caractéristiques du quartier, lequel comporte pour l’essentiel des constructions individuelles, d’autant que si les lots prévus sont, en moyenne, d’une surface inférieure à celle de certaines parcelles bâties situées à proximité, ces dernières comportent, pour la plupart d’entre elles, des constructions de dimension importante constituées de plusieurs bâtiments accolés ou de maisons mitoyennes. Dans ces conditions, le projet ne peut être regardé comme une extension de l’urbanisation pour l’application des dispositions précitées de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme et le moyen tiré de ce que le projet constitue une extension limitée de l’urbanisation qui méconnait les dispositions de la loi littoral compte tenu du schéma de cohérence territorial du pays du Léon ne peut qu’être écarté. Par suite, en délivrant le permis d’aménager contesté, le maire n’a pas fait une inexacte application des dispositions précitées » (CAA Nantes, 8 mars 2022, n°21NT01100).

Les trois arrêts rendus par la Cour administratives d’appel de Nantes s’inscrivent dans une jurisprudence constante sur l’extension de l’urbanisation dans les espaces proches du rivage : dès lors qu’un projet n’étend pas un périmètre bâti et n’en modifie pas les caractéristiques de manière significative, il n’entraîne pas une extension de l’urbanisation. La question du caractère limité et celle de la justification par le PLU ou par le SCOT ne se posent alors pas.

LGP AVOCATS Loi Littoral Loic Prieur

Sources des illustration : vue du quartier de Menton où se situe l’immeuble de la société « Soleil d’or, par lecreusois de Pixabay et Géoportail pour les cartes.